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因此，即便在概括授权之下，授权主体也需要明确授权所针对的事项（如房地产税）或者所针对的行为手段（如行政处罚）。
人民团体主导的立法协商是发挥人民团体作为党和政府联系人民群众的桥梁和纽带作用、代表特定群体意愿和利益诉求的一种重要形式。②基于全过程人民民主的全方位性全链条性最广泛性要求，必须确保立法协商参与主体的广泛性。
参见陈建华：《立法协商主体探析》，载《河北法学》2016年第3期。在此，立法协商的主体主要是指人大及其常委会等立法机关，立法协商的对象主要是指政协委员、民主党派、工商联、无党派人士、人民团体和社会组织等。还要实现会议协商、书面协商、约谈协商等多种形式的优势互补，有效增进立法机关与参与协商主体之间的双向度对话与沟通，避免单一、形式主义的会议协商方式影响真实意志表达和协商结果的形成。听取意见可以采取书面征求意见、座谈会、论证会、听证会等多种形式。实践当中，有些地方人大及其常委会对发起和组织立法协商的职能认识不清、态度消极，对组织立法协商也缺乏主动性和积极性，甚至认为立法协商是政协的事情、坐等政协报送意见和建议就算完成立法协商任务。
这种联系主要通过立法协商的形式表现出来。(四)缺乏成熟配套的立法协商成果研究和反馈机制，立法协商的实际成效难以进行科学评估和整体评价实践当中，通常情况是人大常委会、政府部门等相关立法主体召开座谈会、论证会，听取并记录到会者发言，留待日后整理、吸收。授权立法涉及权力的转移，在授权之前，被授权主体并不享有相关立法权。
而针对非国会保留的传统法律保留事项，立法机关可以按照《联邦基本法》第80条的要求，在符合明确性原则的前提下，进行概括授权。纵向具体授权是指中央机关通过第一性规则向地方机关所作的授权，其可针对的事项是纵向绝对保留事项，即涉及政治统一的事项，包括国家主权、外交等传统政治性事项，以及税收、基本经济制度等在社会主义国家中涉及政治统一的事项。域外理论将此种重要性概括为公共事务的重要性，认为可以通过受规范人范围的大小影响时间的长短财政影响的大小公共争议的强弱现状变革幅度的大小与现行法的比较等方面来判断。该规定允许国务院在其对应的宪制功能（即行政功能）范围内制定对外发生效力的抽象规则，但并未指明这些抽象规则所针对的具体事项。
另一方面，有些事务是否可被授权决定所涵盖则显得十分可疑。再如，全国人大及其常委会就税收事务向国务院授权，发挥了在改革时期预先形成秩序的功能。
[19]有关司法权运行的任何事项实际上均不应由行政机关规定，不论其是日常专业性事务还是带有政治性的重大事项。全国人大常委会有关监察法规的授权决定是否合宪？如果授权合宪，这是否意味着最高人民法院可以被授权制定审判法规，最高人民检察院可以被授权制定检察法规？其二，针对浦东新区和经济特区的授权决定应包括哪些内容。在明确概括授权和具体授权的差异后，我们可以进一步发现，它们分别对应不同的法律保留程度。我国《刑法》中也存在大量要求国家规定或者管理法规予以填补的犯罪构成要件，如第137条规定：建设单位、设计单位、施工单位、工程监理单位违反国家规定，降低工程质量标准，造成重大安全事故的，对直接责任人员，处五年以下有期徒刑或者拘役，并处罚金……这类条文在本质上将犯罪构成要件规定权授予行政机关。
[23]如《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》提出：理顺中央和地方权责关系，加强中央宏观事务管理，维护国家法制统一、政令统一、市场统一。这还只是其中的一个罪名，很难想象《刑法》的制定者能掌握所有罪名的全部细节。这里的概括授权并非职权分配，其仍需遵循授权明确性原则，只能针对明确的事项或手段作出。根据媒体报道，深圳已构建了法院裁判+政府管理+管理人执行+公众监督四位一体的个人破产办理体系，并着力探索避免滥用个人破产制度逃废债的行为。
该决定的内容涉及司法制度，但并不涉及侵害基本权利的事项或关键的政治性事项，在被授权主体为司法机关的情况下，概括授权具有合法性。如《深圳经济特区人体器官捐献移植条例》和《汕头经济特区跨境电子商务促进条例》分别涉及公民身体权和国际贸易等重要事项。
[18]然而这种概括较为笼统。又如《行政处罚法》第12条第1款规定：地方性法规可以设定除限制人身自由、吊销营业执照以外的行政处罚。
在一般国家中，即便立法创制权可以被授出，立法修改权和变通权也不能被随意出让。不过，和监察法规的问题一样，这种不明确具体领域或问题的授权实质上是职权分配，应由《宪法》规定为宜。在纵向维度，包括政治统一事项和市场统一事项。1984年9月11日，时任财政部部长王丙乾在第六届全国人民代表大会常务委员会第七次会议上作《关于国营企业实行利改税和改革工商税制的说明》时指出：鉴于目前城市经济体制改革正在进行，经济情况的变化很快，各个税收条例（草案）尚需在执行中不断充实和完善，拟请人大常委会授权国务院以草案形式颁布试行。[10]暂时调整适用法律的决定则属于临时性、局部性的立法修改。宪法层面的权力分配是宏观的，主要涉及相应主体的宪制功能，而不涉及权力作用的具体事项。
除上述主体外，其他的国家机关，包括人民法院、人民检察院、监察委员会以及乡镇人民政府等，均不享有对外制定抽象规范的职权。[15]See William F. Funk, Richard H. Seamon, Administrative Law（ Fifth Edition）, Wolters Kluwer Law Busines（s2016）, p.28.[16]如《行政处罚法》第11条第1款规定：行政法规可以设定除限制人身自由以外的行政处罚。
概括授权和具体授权对应的法律保留程度不同，进而它们的授权范围也有区别，以下详细说明。（三）相对保留下的概括授权范围相比于绝对保留，相对保留的事项仅涉及那些重要但并非基础性的问题。
该条作为第二性规则，授权地方性法规设定特定类型的行政处罚措施。为了吸引外地企业，争夺资本、人才等生产要素，各个地方政府常常在税收、土地使用费、其他待遇等方面竞相开出优惠政策。
注释:[1]郑磊、王逸冉：《全国人大常委会试点授权要素论——基于〈立法法〉第13条的规范性思考》，载《浙江社会科学》2017年第8期，第6页。通过对实践的简单观察即可发现，立法性授权存在从概括到具体等不同的程度。四、不同授权程度对应的事项范围在确定法律保留范围是应获授权的事项范围后，接下来的问题是，法律保留范围内的事务是否都可被授权，或者说针对它们的授权是否都在同一个程度。目前已有的相关研究往往将重点放在禁止授权立法的事项之上，但这只是问题的一个方面。
而调整行政处罚设定权的规则为第二性规则，它们对社会管理的影响需要通过受其调整的第一性规则发挥。例如，属于法律绝对保留范畴的事项真的不可以被授权吗？虽然这从表面上看理所当然，但若绝对保留事项不可被授权，那我们又该如何解释行政刑法现象？刑事制度的制定在理论上受到的限制最为严格，然而从实践角度观察，各国立法对刑事制度制定权的控制并不完全符合绝对保留的要求。
这种职权安排虽然没有直接在《宪法》中出现，但也可为现行《宪法》所容纳。[20]不具有立法职权的地方机关也可获得中央的授权，但它们所有的立法行为都处在法律保留范围内，亦不需要进一步讨论。
当地方政府面对大型资本集团时，为了招商引资的需要，有可能会故意牺牲本地居民的基本权利，以迎合大型企业降低成本的诉求。其侵益性自不待言，其重要性则源于基本权利所具有的政治性。
其一，监察法规的制定权属于立法职权，其与行政法规制定权一样，需要由《宪法》确定，而不应通过授权立法决定赋予。关键词: 授权立法 授权范围 法律保留 概括授权 具体授权 以授权立法形式推进改革或国家治理的做法近年来方兴未艾。纵向法律保留中的政治统一要求和横向法律保留中具有政治性的重要事项不同，其主要要实现三个方面的功能。因为全国范围内同一化的服务无法考虑到各地方的不同偏好。
所以，全国人大常委会直接将监察法规的制定权授予国家监察委员会并不合适。其一，监察法规的制定权是否可通过授权立法的形式赋予。
如我国《立法法》第91条第2款和第93条第6款分别要求各类规章在没有上位法依据的前提下，不得设定减损公民、法人和其他组织权利或者增加其义务的规范。另外，在部分决定中也可能存在横向具体授权，如《全国人民代表大会常务委员会关于严禁卖淫嫖娼的决定》指出：对卖淫、嫖娼的，可以由公安机关会同有关部门强制集中进行法律、道德教育和生产劳动，使之改掉恶习。
从实然角度看，唯有中央政府才能实现全国范围内资源配置的公平性和有效性，并调控地方政府之间的竞争。此时，有关具体行政处罚的第一性规则也尚未形成。
